政府采购实践中，常常涉及投标文件或招标计划的“撤回”与“撤销”方面的问题。“撤回”与“撤销”，虽然仅一字之差，但各自的概念内涵和法律效力各不相同。对于两者之间的实质性区别，政府采购供应商尤其要厘清，以免参与招投标活动中的“撤回”（实际是撤销）行为导致投标保证金一去不复还，从而造成损失。那么，“撤回”与“撤销”到底有哪些不同？各自在政府采购中的法律效力又如何？本期《政府采购信息报》就此进行详细分析，希望实践中能正确理解和应用两者，并且更好地保障招投标各方当事人的合法权益。
关于内涵概念
撤 回
概念 从字面上来讲，撤回，简单地说就是收回、取消原决定的意思。
内涵 “撤回”一词，根据《现代汉语词典》的解释，其含义大概有两种：
1.使驻在外面的人员回来：撤回军队、撤回代表。
2.收回（发出去的文件等）：撤回提案。
可见，依据上述解释，“撤回”的词义内涵重在“回”字这一动作的行为上，如撤回军队、代表，收回发出去文件等。
法律运用 “撤回”用在我国法律和行政法规之处不多见，关于其在相关法律条文中的运用，笔者举例如下。
1. 《招标投标法》第二十九条规定，投标人可在提交投标文件的截止时间前撤回已提交的投标文件。
2. 《合同法》第十七条规定，要约可以撤回；第二十七条规定承诺可以撤回。
3. 《民事诉讼法》第一百五十六条规定，上诉人可以申请撤回上诉等。
撤 销
概念 从字面上来讲，撤销是指由于行为具有瑕疵，因而需要予以纠正，以使法律关系恢复原来状态。
内涵 根据《现代汉语词典》的解释，其含义也有两种：
1. 取消：取消处分、取消职务。也作“撤消”。
2. 《新华字典》中对其的解释为：从法律上取消，如撤销法院判决。
由此可见，“撤销”的词义内涵，重在“销”字这一状态的描述之上，即销掉效力、取消权利等。
法律运用 “撤销”在我国法律和行政法规之中，出现的频次相对于“撤回”而言较多，相关法律条文举例如下：
1. 《合同法》第十八条规定，要约可以撤销；
2. 《民法通则》第五十九条规定，被撤销的民事行为从行为开始起无效；
3. 《立法法》第八十八条规定，撤销法律、行政法规等法规的权限；
4. 《民事诉讼法》第一百五十三条规定，撤销判决等。
《招标投标法实施条例》第三十五条，分为两款规定了投标文件的撤回、撤销及投标保证金的退还等内容。
主款为强制性规定，包括投标文件的撤回主体、撤回时点、撤回程序、投标保证金的退还责任及其期限；副款则为任意性规定，对于撤销的投标文件，规定招标人拥有是否退还投标保证金的权利。
关于法律界定
在政府采购实践活动中，关于投标文件（要约）“撤回”和“撤销”的相关问题，主要见于法律、行政法规和部门规章中的一些规定。但目前，应该说政府采购相关法律法规之间对同一事项的规定存在不一致的现象，有些条文能够互相补充，而有些条文甚至相互冲突，需要我们根据法律位阶和效力层次判断是否适用。
《招标投标法》
第二十九条 投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。
《招标投标法实施条例》
第三十五条 投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。
投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。
《合同法》
第十七条 要约可以撤回。撤回要约的通知应当在要约到达受要约人之前或者与要约同时到达受要约人。
第十八条 要约可以撤销。撤销要约的通知应当在受要约人发出承诺通知之前到达受要约人。
第十九条 有下列情形之一的，要约不得撤销：
（1）要约人确定了承诺期限或者以其他形式明示要约不可撤销；
（2）受要约人有理由认为要约是不可撤销的，并已经为履行合同作了准备工作。
关于法律运用
《招标投标法》第二十九条仅对投标文件的“撤回”作出规定，并未涉及投标文件的“撤销”情形。先期施行的《合同法》，则对要约做出“撤回”和“撤销”两种规定，如第十七条规定要约可以撤回，但撤回通知应在要约到达受要约人之前或者与要约同时到达受要约人；紧后的第十八条则规定要约可以撤销，撤销通知应在受要约人发出承诺通知之前到达受要约人。
政府采购招投标活动作为民事活动之一，受到《招标投标法》与《合同法》的双重约束，在前述“二法”之间寻求联系并达到平衡。笔者曾与同行研究分析并达成共识，认为：“招标公告”等同“要约邀请”，“投标文件”即为“要约”，“中标通知书”则是“承诺”。由此进一步推论，投标文件的提交即为“要约到达受要约人”，中标通知书的发出等同“受要约人发出承诺通知”。
依据上述共识，投标文件作为要约，应当满足《合同法》关于要约的“撤回”和“撤销”两种规定，即同时存在投标文件的“撤回”和投标文件的“撤销”两种情形。依据《合同法》相关规定，投标文件提交截止日之前，投标文件作为要约尚未生效，此时所发生的“撤投标文件”行为为“撤回”；而在投标文件提交截止日之后至投标有效期终止之前，投标文件已经产生要约效力，彼时所发生的“撤投标文件”行为已经升格为“撤销”。
对于投标文件“撤销”引发的投标保证金是否退还的问题，建议招标文件从公平公正的角度出发，明示投标保证金退还或不退还的适用情形；如不退还，建议招标文件继续明示投标保证金不予退还的明确条件和对应金额，避免招标投标双方因此产生争议，促进政府采购活动依法依规开展。
关于适用情形
在政府采购实践活动中，撤回和撤销两个术语，运用最多的是在投标文件上。投标文件“撤回”与“撤销”存在较大的法律差异，两者应当分别适用于不同的情形。
一般而言，投标文件的“撤回”源于投标人的主观因素，在投标截止日之前自愿放弃投标，从而避免投标保证金可能发生的损失。
投标文件“撤销”往往非投标人的主观自愿，更多源于客观现实或者其他困境，不得不舍弃投标保证金以避免遭受更大的损失或者获得额外收益。
对于撤回和撤销在实践中可能的适用情形，笔者作了如下分析。
投标文件“撤回”的适用情形
1.投标人认为市场竞争大、自身不具备优势，因而放弃投标。
2.投标人认为竞争环境缺乏公平、公正，不愿浪费时间、物力。
3.投标人已经不再具备招标公告或者资审文件要求的合格条件，如资质降级、发生重大质量事故、许可证件被行政暂扣等。
4.投标人财务状况发生问题，如基本账户被法院查封、缺乏投标保证金等。
5.投标文件出现重大失误且无法进行修改，如中标后可能造成较大损失。
6.投标人采取的竞争“技巧”，故意致使投标人不足3家以便重新招标或不再招标。
投标文件“撤销”的适用情形
1.投标文件出现重大失误，如中标后造成重大损失，但因发现时机较晚，错过撤回机会，如投标报价整体丢项或小数位错误。
2.投标人在开标后中标前出现重大变故导致无法履约的，如财务破产、营业执照注销等。
本文从概念内涵、法律界定、法律运用、相关适用情形等方面进行分析，并对投标文件的“撤回”和“撤销”作了探讨，寻找两者间的异同，便于业内同行在政府采购中正确理解和灵活运用，从而推动政府采购活动依法依规开展。