科普图书《十万个为什么》广告词写着 “十万个为什么，一辈子用得着，几代人忘不了” 。基建投融资领域整理出十万个小问题也不是难事。
项目资本金是个大问题，本次试讨论其中的一个小问题。96年我国固定资产投资项目就开始试行资本金制度，各种经营性投资项目必须首先落实资本金才能进行建设，并对不同行业项目规定了最低的项目资本金比例。
近几年资本金属于强监管范畴，特别是PPP项目和房地产项目。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金的项目从项目管理库中予以清退。”银发〔2003〕121号文后房地产业内必须遵循“四三二”要求，其中“三”即对资本金的要求，自有资金应不低于开发项目总投资的30％。去年五月份银保监会下发《关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》（银保监发〔2019〕23号），“禁止信托公司向资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资。”
前面所说的资本金比例，指的是项目资本金占总投资的比例。资本金比例历史上调整过四次，2004年为防止投资过热资本金比例从低调高；2009年为应对金融危机则由高到低进行调整；2015年为了促投资稳增长下调部分领域资本金比例；最近一次则是2019年11月按照有保有控原则，结构上调低那些需要发展项目的资本金比例。
一、计算资本金基数的总投资是什么？
资本金比例虽经数次调整，但计算资本金基数的总投资则未变。对于总投资的界定，国发〔1996〕35号文明确了计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和。
有很多文件对总投资进行了界定，我们梳理了一下各文件对我国建设项目投资构成的规定，如下图表：
图1《工程造价计价与控制》之建设项目总投资构成
图2 《市政工程投资估算编制办法》之建设项目总投资组成
图3 《建设项目总投资费用项目组成》之建设项目总投资组成
表1 《建设项目投资估算编审规程》之建设项目总投资组成
图1 是由全国造价工程师执业资格考试培训教材编审组组织编写的 2009 年版《工程造价计价与控制》对建设项目总投资的构成；图2是建设部2007年发布的《市政工程投资估算编制办法》（建标〔2007〕164号）对建设项目总投资的组成，2019年4月住建部又发布了《市政工程投资估算编制办法（征求意见稿）》，对总投资的组成仍未变。图3是2017年住建部发布的关于征求《建设项目总投资费用项目组成》《建设项目工程总承包费用项目组成》意见的函（建办标函[2017]621号），其中《建设项目总投资费用项目组成》对建设项目总投资的组成。表1是由中国建设工程造价管理协会发布的《建设项目投资估算编审规程》（2015版）关于建设项目总投资构成。
此外，2006年国家发改委好建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），建设项目总投资被定义为“建设投资、建设期利息和全部流动资金之和”。
以上文件关于建设项目总投资的区别就在于流动资金与铺底流动资金。
二、为什么将流动资金或铺底流动资金纳入总投资？
要回答这个问题，就得回顾下我国流动资金管理的历史了。
五十年代我国国营企业的流动资金由财政管理和财政、银行分别供应的办法。当时国家财政统收统支。1958年12月国务院发布《关于人民公社信用部工作中几个问题和企业流动资金问题的规定》，国营企业的流动资金, 一律改由人民银行统一管理。过去国家财政拨给企业的自有流动资金, 全部转作银行贷款，统一计算利息。属于定额流动资金的部分（即经常需要部分）由财政部门负责，属于非定额流动资金的部分（即季节性和临时性需要部分），由人民银行根据实际情况贷放。为了执行上述的规定，次年即1959年1月财政部、人民银行总行又发布了《关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的补充规定》。
六七十年代特殊历史时期，经济建设不是中心。
进入八十年代，国务院决定国营企业的流动资金改由中国人民银行统一管理，1983年6月国务院批转中国人民银行《关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的报告》（国发[1983]100号）。报告提出，“建立企业补充自有流动资金制度。关于基建竣工移交生产必须安排的机器设备的备品备件和工具模具所需流动资金，由基建投资中解决。地方、部门和企业用自筹资金建设的企业，必须自筹30％的自有流动资金，银行才给予贷款。合资联营企业按国家计委等单位（82）计基字878号文件规定，由合资联营各方按合资比例筹集和补充铺底的流动资金。1983年7月1日起起国营企业的流动资金，全部改由银行贷款供应，国家财政不再增拨流动资金。”
从上述政策的发布可以看出，对不同所有制企业所需流动资金来源做了规定，银行提供一部分，企业自己补充一部分。目的是为了解决吃大锅饭的问题，用借贷制取代供给制。但接下来经过几年的实践，银行统管流动资金没有实现预期作用，相反，流动资金由银行统管变成了统包，从吃财政大锅饭变成了吃银行大锅饭。这里有经济体制转型的历史原因，也有企业自身管理流动资金能力不足问题。
虽然国发〔1983〕100号规定了哪一级安排基建项目便由哪一级解决铺底流动资金，及自筹30％的自有流动资金。但实际上各地方、部门在运用自筹资金进行基建投资时，力争上项目扩大生该产规模，许多项目在资金不足的情况下就开始建设，不仅未考虑30 % 的自有流动资金的规定，很多连基建投资额本身都留有缺口，即使建成后也只能完全依靠银行贷款才能维持正常生产。造成流动资金的先天不足，项目建成后不得不完全依靠银行供应流动资金。
部分地方如天津市政府为解决铺底流动资金来源问题，1987年起把新扩建企业建设项目开工时所需铺底流动资金纳入项目的投资总额。
后续中央也意识到铺底流动资金问题，铺底流动资金需与基建投资规模的控制及对项目资金落实情况进行严格审查等措施相配套。1991年3月国务院办公厅转发《国务院清理“三角债”领导小组关于继续组织清理“三角债”意见的通知》（国办发〔1991〕15号）提出，“要严格控制固定资产投资规模，安排基建和技改项目时要坚持量力而行，综合考虑物价、利率、汇率、劳动工资等变动因素，投资不留缺口。在考虑新建、扩建项目时，必须将项目建成投产后所需的30%铺底流动资金列入投资计划，从第八个五年计划起，新建扩建项目铺底流动资金不落实的，国家不予批准立项，银行不予贷款。”
1992年4月国家计划委员会下发的《关于核定大中型基本建设项目总投资的通知》（计投资〔1992〕382号）提出，“重新核定的项目总资金, 包括建设项目总投资和建成投产后所需的铺底流动资金。大中型项目所需铺底流动资金总额应在重新核定项目总投资过程中予以核定。”
由此我们可知早期我国基本建设项目投资安排只注重固定资金的积累而忽略了铺底流动资金来源，流动资金积累没有纳基本建设投资管理体制中。
这就是项目总投资中包含流动资金或铺底流动资金的大背景。此也与国际上的通行做法一致。在安排基建投资的同时，安排一定的自有流动资金，有利于控制自筹固定资产投资规模；同时把一部分自有流动资金安排在投资总额之内，也有利于企业在选择项目时更加慎重，更加注意投资效益，以及项目投产后的经营管理。
三、流动资金与铺底流动资金有什么区别？
有种观点认为，流动资金和铺底流动资金两种提法本质是同一概念，只是处理“惯例”不同，在“发改委”及其分管的工作（投资决策）中，习惯使用（全部）流动资金；在“住建部”及其分管的工作（设计、施工）中，习惯使用铺底流动资金的概念。从住建部2017年9月发布的关于《建设项目总投资费用项目组成》征求意见稿来看，与这种观点有偏差。
个人此前认为从项目实施角度叫铺底流动资金，从企业经营角度叫流动资金。但这种亦缺乏支持。
企业所需流动资金通常分两部分，一是经常占用部分，二是季节性和临时性需要部分。经常占用部分本应由企业所有者或企业自有资金解决，根据国际上的一般情况和再生产自身规律要求，企业必须备足至少30%的自有流动资金才能维持自身的简单再生产。也就是说项目建成后企业至少需要30%的流动资金才能维持生产，这30%流动资金可认为是项目经营最低配的启动资金，且必须是自有资金。“30% 的自有流动资金”即为铺底流动资金。这也是包括《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）在内的多数书籍或文件对铺底流动资金按流动资金30%计算的理论支撑。
四、项目资本金里要多少铺底流动资金？
国发〔1996〕35号文明确了计算资本金基数的总投资是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和。用公式表示如下：
项目资本金=（固定资产投资+铺底流动资金）×资本金比例
但上文对铺底流动资金的理解，则项目资本金应该计算如下：
项目资本金=固定资产投资×资本金比例+铺底流动资金
举个简单例子，如下表所示，不同方式下计算出的项目资本金两者相差1,600万。
表2 不同计算下项目资本金
个人倾向于采用第二种方式确定项目资本金。一是符合铺底流动资金本应发挥的作用；二是从实践中早期银行进行项目贷款评估时要求铺底流动资金自筹，如《中国工商银行固定资产项目贷款评估办法》（工银发[1997]94号），“我行现行信贷管理规定流动资金应打入总投资，且铺底流动资金（一般按全额流动资金的30％掌握）应由企业自筹”；《中国人民建设银行固定资产贷款项目评估办法》，“建设银行对项目承诺的固定资产贷款数额，原则上不得超过项目固定资产投资的75％；对项目承诺的流动资金贷款数额，原则上不得超过项目流动资金的70％。工业项目固定资产投资中要有不少于25％的资本金；流动资金中要有不少于30％的资本金；流动负债和长期负债不得作为企业的资本金。”
五、实践中的问题
目前国家考核建设规模的总投资是建设投资和30%的流动资金（铺底流动资金），而我们进行项目投资评价中的总投资是建设投资与全部流动资金之和，会影响项目经济评价。
此外，如果铺底流动资金不做资本金要求，由银行贷款解决，而铺底流动资金的性质决定其是企业或项目生产的最低需要，必项经常保证，因此会造成贷款不流动，资金的沉淀。
最后，项目资本金在项目建设期内出资且是不能抽回的，而铺底流动资金通常在项目试生产或初步生产才开始使用，存在铺底流动资金占用项目资本金的情况，因为出资人通常不会将铺底流动资金闲置，但对铺底流动资金的使用要慎重，遵守相关法规。如一些募投项目，铺底流动资金应当存放于募集资金专户；在募投项目建设投产之前，如需转出用于其他用途（例如暂时补充流动资金），应当依法履行相应程序并及时归还。而未来因项目需要实际使用铺底流动资金时，在履行必要决策程序后，从募集资金专户转入一般户或基本户，或者直接用于购买该募投项目相关的原材料等。
巨人网络在2016年重组上市过程中募集配套资金50亿元，其中用于募投项目的铺底流动资金3.63亿元。2016年9月6日，巨人网络将上述3.63亿元从募集资金专户划转至公司自有资金账户。中小板公司管理部向巨人网络下发监管函，称巨人网络存在违规事项。中小板公司管理部认为，巨人网络上述行为违反了本所《股票上市规则》（2018年修订）第1.4条、第2.1条以及《中小企业板上市公司规范运作指引》第6.1.2条、第6.2.1条的规定。要求巨人网络董事会充分重视上述问题，吸取教训，及时整改，杜绝上述问题的再次发生。