城投公司
投融资研究（上）
一、城投公司概述
1.1 城投概念
城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，起源于 1991 年，承担相应的政府职能，是特殊市场经营体。此类城投公司大多是不具备盈利能力的，属于事业单位或者国有独资公司性质，他们是通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体。
城投与产投：城投和产投的主要区别在于城投偏基础设施的前期建设多由政府主导；产投偏基础设施的后期运营多以市场化运作为主。城投主要是侧重城市建设方面投资,而产业投资则侧重的是产业开发方面投资。
以工业园为例，前期土地七通一平建设工业园是城投的主要业务；工业园修好后招商引资后续运营是产投的主要业务。
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的定义，地方政府投融资平台，也就是城投公司，是指地方政府及其部门和机构通过财政拨付或注入土地、股权等资产设立，承担投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
各地地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的包括城市建设投资公司（简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的建设公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产，组建了一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。
1.2 城投历程
1991 年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等省市也相继成立。这段时间的操作模式，政府投融资平台只是个载体，自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。
1995 年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继，财政不能担保，而这类公司又没有自己的资产，债务上升，举步维艰。而地方投融资平台的真正繁荣始于 2008 年下半年，在 4 万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。
2009 年 3 月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。同时，为了做大做强投融资平台，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投，比如自来水公司、公交公司、热力公司，燃气公司等，更好的发挥了投融资平台的作用。
2010 年发改委发 2881 号文，明确规定，城投公司的主营收入 70%需要来自自身，政府补贴只能占 30%，这一政令具有一定的前瞻性，可预防地方政府财政开支太大，间接带来中央政府大规模财政赤字。
1.3 政策形势
针对地方政府债务和投融资创新问题，国家发布了一系列文件做出了明确细致的规定：
1、明确辨别、分离地方政府的欠债和融资平台的欠债，融资平台帮助地方政府举债的情况要彻底杜绝，使融资平台向市场化运营国有企业的转变更加迅速。
2、地方政府不得变相举债，比如利用政府购买服务、PPP、政府出资的各类投资资金、违规担保、承诺回购等方式，对于基础设施建设工程，严禁地方政府的购买服务项目。
3、在一定额度内发行债券，是地方政府举债的唯一进行办法，对于公益性项目，没有盈利的发行普通债券进行融资，有盈利的发行专项债券进行融资，前者以普通公共预算收入偿还，后者以相对的政府性基金收入或专项收入偿还。
4、对金融风险加强防范，对债务量严格控制，将责任追查到底，终身问责。
5、对于地方政府举债行为限制的同时，国家也开放了一些其他项目，比如PPP 项目的发展、政府收费公路、试点土地的储备等。
1.4 城投特点
城投公司的特点包括了公益性为主、经营性为辅；一贯性及服务性的特点。
公益性为主、经营性为辅的特点表现在，由于其所建设或是运营的国有资产大多是城市基础设施，关乎地方的国计民生，其大多不以营利为目的，公益性较强，有的即便收取相应的费用，多以成本价的形式完成。
所谓一贯性，指的是城投公司采取事先确定的经营原则，对于所融通的资金进行管理，资金包括需要支付资金成本及无须支付资金使用成本的两种。
服务性，主要是公司受到相关政策部门的支持，其融资计划与国民经济有直接联系，一般来讲，是财政预算拨款及银行贷款以外的第三类资金来源。
1.5 问题风险
融资风险（存量债务、还款能力、再融资能力）；
城投公司缺乏可持续发展动能（收益性较差）；
政企责任主体不明确；
内部控制体系不健全。
二、城投公司类别和数量
2.1 省级城投公司
四川省城投平台共260家，其中：省级城投平台共有15家，发债的有12家：蜀道集团、四川发展、四川能投、四川高速、四川水电集团、川投集团、川投能源、四川路桥、四川港投、四川成渝、川发投、川港航。
2.2 成都市市级城投公司
城投平台共有15家，发债的有12家：成都兴城投资、成都轨交、成都产投、成都交投、成都城投、成都交子金融、成都文旅、成都建工、成都环境、兴蓉环境、交子公园投资公司、天府产城投资。
2.3 川内地级市城投公司
泸州17家、绵阳4家、宜宾5家、眉山8家、遂宁12家、达州4家、乐山3家、德阳4家、自贡3家、巴中3家、内江5家、凉山1家、广安5家、广元4家、资阳6家、南充4家、雅安2家、攀枝花3家。
三、城投公司资金来源（或资金注入方式）
当前，城投企业主要面临着存量债务、项目融资、转型发展三座大山的压力。地方政府应对城投企业注入更多的有效资产以扩充规模、增强收益、降低资产负债率，从而实现政府性资产/资源价值最大化。
3.1 政府财政资金注入
政府财政资金注入主要有两种机制。一是建立财政投入与国有资本收益相匹配的年度增长制度，适度注入资本金。二是政府引导基金，包括Ⅱ-α和Ⅱ-β两类。Ⅱ-α是指政府投资基金以母基金（FOFs）的形式与各级地方政府资金、社会资本共同发起设立创业/产业投资基金或通过增资方式参与现有创业/产业投资基金；Ⅱ-β是指政府投资基金通过股权投资等形式直接投资于具体项目/企业。以咸阳财金为例，咸阳财金负责基金直投，子基金 GP 负责子基金的管理，增值服务专业子公司主要为被投企业提供顾问服务，保障项目收益。
3.2 土地资产注入
在土地资产注入方式下，城投公司在公开市场通过“招拍挂”购入土地资产，“招拍挂”取得的土地还可以通过抵押方式用于公司融资。需要注意的是，经营性用地只能通过公开市场“招拍挂”的方式获取，无法通过划拨方式或协议出让方式取得。并且政府通过法定程序划拨的土地必须指定用于公租房、保障房等公益性项目建设，且划拨用地若要用于转让、出租、抵押，需要补缴土地出让金进行土地性质变更。若是政府以协议出让方式对城投公司注入土地，城投公司需要缴纳土地出让金以有偿方式获得，且该土地只能为非经营性用地。
3.3 行政事业单位资产注入
市县政府将本级行政事业单位闲置或拟腾空的机关事业单位房产及边角地、闲置地、公租房、生物资产等经营性资产进行整合、处置，转变为有效可利用资产注入平台公司，办理合法有效的不动产权属证书。但需要注意的是，储备土地、公立学校、公立医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施以及其他不能带来经营性收入的基础设施，上述 11 类明文禁止注入融资平台公司的公益性资产。
3.4 股权注入
股权的注入主要有两种方式。一是将股权以账面值无偿划转方式注入城投企业，由市县政府出具划转文件，会计师事务所出具审计报告，平台公司办理工商变更登记、产权登记，划入方、划出方进行账务处理，划入方平台公司计入长期股权投资及资本公积。二是将股权以评估值注入城投企业，由市县政府出具投资文件，会计师事务所出具审计报告，评估机构出具评估报告，平台公司工商变更登记、产权登记，平台公司计入长期股权投资及实收资本。
3.5 特许经营权注入
市县政府采取合法方式授予城投企业投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益或由市县政府采取无偿划转方式，将特许经营项目授予城投企业运营管理。如采砂权，砂石的市场需求和价格较好，获取采砂权能够给城投企业带来经营性收入，可以弥补其在公益性项目上的付出。但采砂权的获取要符合河道采砂规划，具备相应资质条件后向管辖机构提交相关审批材料。再如采矿权。采矿权申请人需为探矿权人，探矿权人在法律上具有在其探矿权范围内的采矿优先权，需要符合相关资质，并提交矿区范围图、矿产资源开发利用方案、相关批准文件及环境影响评价报告等材料，经主管部门审核评定后取得采矿许可证。
四、城投公司投资方向（主要业务）
4.1 公益性项目
指由政府财政投资建设并向社会提供公共产品或准公共产品的非经营性公共基础设施，无收费机制、无资金流入的业务，主要包括城市敞开式道路、城市绿化、教育、医疗机构等项目。其基本运营模式是：城投企业作为投资平台，按照政府投资运作模式进行，资金来源以政府财政投入为主。
4.2 半公益性项目
有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因市场、其政策及收费价格等因素，无法收回成本的业务，该类业务附带部分公益性，具有不够明显的经济效益，如：保障性住房、煤气、自来水、热力、地铁、公交等项目。
4.3 收益性项目
有足够资金流入和完善的收费机制，可通过市场实现盈利或平衡的业务，如：房屋租赁、土地一级开发、收费高速公路、收费桥梁等。
