↑资料图。专家指出，从目前来看，行政强制措施权不得委托。
近日，湖北襄阳“街道协管员遭流动摊贩刺伤后身亡”一事引发关注。据上游新闻报道，3月31日下午，陈中正和另外两名协管员看见张某某占道经营后，劝其离去。张某某不听，三名协管员欲暂扣其秤，此后张某某拿刀刺向陈中正致其身亡。据了解，陈中正是襄阳六两河街道办事处综合执法中心工作人员，用工形式属劳务派遣。
去年年底，江苏南通市海门区三星镇“城管”执法人员围堵并没收老人甘蔗事件也曾引发争议。据红星新闻此前报道，涉事人员城管外包属于当地一家市容服务外包公司，公司与当地街道办签署委托协议，承包市容环境管理项目。
随着城管服务外包问题浮出水面，执法权到底能否外包，取消外包是否为改革方向等问题引发舆论热议。为此，红星新闻记者对话中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员、公共管理学院教授马亮与江苏法德东恒律师事务所合伙人蓝天彬。
面对上述疑问，马亮表示，城管外包并非新现象，实际上在过去的十年间，很多城市都在做城管外包工作。这种现象的社会背景主要是城管的人和事之间矛盾突出，需要通过增加人手来解决问题。
“人手不够，还是要外包，或者说是通过其他方式来补充人力，取消外包只会让现有的在编城管人员承受更大的工作压力。”马亮说。
城管外包的背景：“人与事”的矛盾
红星新闻：城管服务外包的现象是何时出现的？
马亮：城管（服务）外包不是一个新现象，也不会很快消失。实际上在过去的十年间，很多城市都在做城管外包工作。这种现象的社会背景主要是城管的人和事之间矛盾突出，需要通过增加人手来解决问题。
一方面，城市管理的事务越来越繁杂。在新型城镇化建设的推动之下，城市管理的事务非常多。所以，很多城市都成立城市管理委员会，把各个部门分散的执法权限整合到城管委或综合执法队。另一方面，国家对机构设置、人员编制等方面的要求非常高，约束非常严。
因此，人和事的冲突，就带来了城管外包问题。要在人员不足的情况下解决这些事务，毫无疑问就要增加人手。编制是硬约束，这种时候就需要通过向外面招聘或劳务派遣公司等途径，去找到人员来处理事务。这就是城管外包的社会背景。
↑江苏南通海门区一街道办与市容服务外包公司签订的《委托管理协议书》。
蓝天彬：城管外包服务比较早出现在东部沿海地区，比如说江苏、浙江，主要是因为考虑到基层部门事情繁杂、人手短缺，为了改善公共服务供给，为了管理便利。
红星新闻：除了城管外包，还有没有其他方式解决“人与事”的冲突？
马亮：从事的方面出发，在政府职能转变的大背景下，城管部门应当考虑好哪些事应该管、哪些事应该直接管。从城市化进程和新业态发展来看，城管部门需要转型，尽可能做应该做的事，而不在职责范围内的就不需要去做，因为城管不是一个什么事都要管的“巨无霸”。
从人的方面出发，用机械化、自动化、数字化来取代“人海战术”，是城管部门特别需要考虑的。我们鼓励用技术解决问题，以新兴信息技术来代替人工手段。例如，扫大街的工作就可以让扫地车或机器人来完成。当然，这就与投入的资金有关，包括投入资金后能否真正发挥作用。比较典型的问题是，即使一些城市购买了这些新兴设备，但是如果城管人员不会使用这些机器，那么就等同于摆设。
红星新闻：外包公司会招聘什么样的人去做这些工作？
马亮：近几年来城管被污名化的问题非常严重，老百姓只要看到城管和摊贩发生争执，都会觉得是城管霸道、不讲理。一旦加上“城管”两个字，就被认为是一件掉份儿的工作。所以，可以找到更好工作的人，可能就不会来做城管工作。其实从社会形象来讲，城管这个群体做了许多脏活、累活，处于社会矛盾的交接面，因此得不到理解的情况是很多的。
同时，之所以城管进行劳务派遣，往往是为了节省成本和压缩财政支出。城管人员的报酬很低，也受到社会污名化，所以往往是学历不高、年龄偏大的群体会来做城管工作。城管这样的工作条件、薪资水平，就没有办法苛求其他人才去做这种工作。另外，在城管污名化的背景下，大家对城管人员有一种偏见，怀着一种怨气或心里不平衡。所以，这个群体是要去善待的。
行政执法一般不能外包，行政强制措施权不得委托
红星新闻：城管外包这样的政府购买服务项目，执法权也可以外包吗？
马亮：政府公办服务没有明确哪些不可以做，只要是服务类的，都可以通过采购、外包的方式来解决。但是，在执法方面是有执法权限的。有执法权限的人，应当是编制内的人，并且这些人有对应的考核与检查，接受相应的监督和问责。城管外包人员没有执法权限，没有执法权限就不能采取执法动作，而只能辅助或协助执法人员去执法。
蓝天彬：行政执法一般是不能外包的，根据《行政强制法》规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托。同时，《行政处罚法》又开了一个口子。行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
而第二十一条明确规定，受委托组织必须符合以下条件：依法成立并具有管理公共事务职能；有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
也就是说，即使服务外包、委托执法，受委托的组织也必须是依法成立并具有管理公共事务职能，并且有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员。这个要求是比较严格的，草头班子是不行的。
↑资料图。2021年1月9日，山东滨州城管清理路边非法广告。
红星新闻：是城管外包导致了两者冲突吗？
马亮：我们对外包的理解存在误区，好像外包就容易出事，出问题就是外包的事。但是，其实我们应该看到，外包是一个全球趋势。有些国家和地区甚至连强制执法的环节都是外包的，比如美国很多监狱是企业办的。不外包也有可能发生暴力执法，我们要考虑的是怎样去规范外包，让外包更好地发展，这是更重要的问题。
一旦执法压力大，任务要求高，但实际上城管人员又无法达到要求时，暴力执法就是有可能的。现在城管面对的人和事的矛盾，可能会让暴力执法更频繁的出现。所以，这和外包的关系不大。我们看到的暴力执法案例多数都是外包产生，毫无疑问和外包没有得到很好的管理和规范是有关系的。
红星新闻：取消外包能解决目前的问题吗？
马亮：我不认为取消外包是改革的方向，我们在改革方面也不能因噎废食。不能因为外包在有些地方出了问题，就全国都叫停外包。即便是外包做得再好，它都可能发生小概率事件。但是，我们不能把问题全都归因到外包。从目前来讲，我觉得城管部门是没有第三条道路的。因为人手不够，还是要外包，或者说是通过其他方式来补充人力。所以，取消外包只会让现有的在编城管人员承受更大的工作压力。
红星新闻：该如何解决外包人员可能出现的跑偏问题呢？
马亮：做好两个方面的工作很重要。一方面，提供相应的培训，明确相应的纪律，城管是能够做好辅助执法、维持秩序工作的。很多城市为了创建文明、卫生（城市），或是为了让城市更加干净整洁、秩序井然，会提出一些要求，这些要求可能会让城管与摊贩形成矛盾关系，二者往往“剑拔弩张”。
↑去年年底，一名卖甘蔗老人被身穿“静通市容”制服的人员粗暴对待的视频引发关注。
例如，让城市24小时都处于没有流动摊贩的状态是不可能的，但是如果提出这样的过高要求，可能就会让这个矛盾激化。此时，给城管工作人员加强培训，或给他们一些缓冲余地，能够避免把城管工作人员压到极致而采取冲突性较强的手段。
另一方面，监督也要加强，要求依法办事，对于城管执法而言很重要。如果是缺乏监督的话，可能就会带来很大的问题。无论是社会的监督还是纪检监察部门的监督，都要予以加强。这种监督不是增加城管工作人员的压力，而是在保护他们，避免因冲突导致恶性事件的发生。
蓝天彬：绝对不能依赖“服务外包”、“委托执法”一了百了，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。基层事情繁杂、人手短缺，确实是一个问题，可以试点基层服务外包模式。但是在试点中，政府部门要把握一个大原则，法无授权不可为。对于公共服务，如果没有涉及具体相对人，例如环卫工作，可以外包。如果涉及针对公民进行执法，那么这种工作是不能随意外包的，除非有法律法规的授权。从目前来看，行政强制措施权是不得委托的。
新闻事件中“暂扣其秤”的方式就不符合法律法规的要求，根据《行政强制法》规定，扣押、查封财物属于行政强制措施。暂扣其秤，实际上就是一种变相的行政强制措施，而协管员并没有权力单独实施该行为，法无授权不可为。协管人员只能从事执法辅助事务，不能单独执法。
取消外包不如规范外包，市容管理和地摊经济应各让一步
红星新闻：您认为应该如何平衡市容管理与地摊经济呢？
马亮：“一个巴掌拍不响”，市容管理和地摊经济各自都应让一步。
从城管来讲，一是城管不能什么事都管，城市在对城管的职能定位方面要进一步明确，二是拓宽对城市秩序的理解，在对地摊经济的包容性上也要让步。这个城市要有烟火气，要有一些地摊经济的存在。地摊经济既让大家能够方便生活、创造就业，也让这个城市是有活力的。但是，有地摊经济，就必然意味着要规范它，让它能够在一个比较好的空间发展。所以，这是我觉得在城管方面需要做的。
从摊贩来讲，摊贩应该配合城管工作，不能无理取闹，不能违规摆摊或者打游击战。如果两不相让，最终还是会导致矛盾没有办法解决，所以要各让一步。
红星新闻：流动摊贩与城管人员一旦激化矛盾，怎样做才是最理智的选择呢？
马亮：城管执法人员在执法中面临的困境，其实主要是保住饭碗的问题。比如要求城管在几点之前必须清理这个街道，如果有流动摊贩就保不住饭碗。从这点来看，劳务派遣人员的工作是不稳定的，所以他们有强烈的工作不安全感。为了保住工作，他们可能会不择手段地采取一些非常规措施来完成任务，有些可能就是到了极端的程度。另一方面，摊贩迫于生计才来摆摊设点，一家人的生计可能都靠摆这个摊，所以他们也会把这个摊视为生命。
这种时候，两边都是为了保住饭碗的人碰到了一起，相互矛盾的时候就可能发生很多我们不希望看到的恶性事件。怎样去保障双方的权益，让双方都知道什么是不能触碰的底线，可能是非常关键的。
对于城管人员，不能说没完成任务就将其辞退，要保护好他们基本的劳动权益。对于流动摊贩，哪怕他们非法经营或违规经营，也有生命权等应得到尊重的基本权利。同时，也要让他们明确一些底线问题。例如，对城管来说，明确哪些事是红线、高压线，即使完成任务也是要丢饭碗的。但是，目前没有这样一种不可触碰的底线。同时，对于摊贩来说也存在这种问题。
蓝天彬：我认为，首先行政执法的行为，外包的工作人员显然是不能单独实施的。我建议他们还是要和城管部门对接好，在执法的时候要有正式的城管人员。第二在执法的时候也要规范化，同时也要有一定的人情味，有一定的温度，这样的执法可能会更有效果。