西班牙第一部破产法颁布于2003年，但是当时并未包含个人破产，在2008年和2012年两次经济危机过后，大量中小企业主破产，无数员工失业，社会经济长期得不到恢复，西班牙立法机构通过第14/2013号法，第一次在西班牙确立了个人破产制度。
主要是赋予个人免除未偿还债务的权利。但是立法过于匆忙导致许多诟病，且实施效果并不明显。于是在内部经济发展缓慢和外部欧盟立法院建议的双重压力下，西班牙对个人破产制度进行了改革。
一是确立了庭外和解制度，意图使个人能够更快地摆脱未偿还债务，避免进入正式的破产程序。二是改革已经确立的免责制度，对免责条件和范围进行了大范围修改。进入2020年以来，由于新冠疫情的影响，西班牙经济受创，个人破产制度再次引起人们的关注。
可以说个人破产制度在西班牙的每一次改革都是因为社会经济危机而引起的，自2015年改革以来，个人破产制度为个人免除债务发挥了不可磨灭的作用，但同时也饱受争议。那么西班牙个人破产制度改革的问题都有哪方面？
一、庭外和解问题
庭外和解的启动。《调解法》中明确规定：“调解建立在中立的专业人士的干预下，该专业人士为各方以公平的方式解决冲突，从而可以维持潜在的关系并努力促成冲突的解决”。但是，根据个人破产法规定，若想进行庭外和解，必须由债务人进行申请，请求任命破产调解员。
因此，主动权并非源于冲突各方，而只来源于债务人。在这一点上，有别于《调解法》中规定的调解，该条款要求当事各方达成共同协议，庭外和解中的调解，打破了调解的基本原则，即自愿性、合法性。
如果债权人并不是真心想要进行和解，就会导致债权人做出违背调解目的的行为。例如要求债务人做出其不可能同意的要求，占债务额多数比例的债权人还会行使否决权。同时担保债权人也必须加入和解谈判中，这对于拥有担保财产的债权人来说，无疑会侵犯其担保财产价值，违背担保的目的。
担保制度可以令债权人和债务人共享由此产生的经济利益，担保权人通过优先清偿的便捷性，降低债务回收成本，债务人则通过提供财产担保以降低融资代价。一般都是违背了债权人的意愿，才启动了庭外和解，债权人也未必愿意尽力与债权人达成庭外和解。
这其中所产生的调解费用也会加剧债务人的负担。债务人之所以不顾债权人的反对而选择庭外和解，也是由于免责条款规定的“必须尝试过庭外和解”，对于整个破产程序而言，毫无疑问，加大了破产的成本和时间。
庭外和解的影响。若想达成庭外和解协议，则必须先偿还人身债务，优先债务，25%的普通债务。如果债务人没有达成庭外和解协议而直接进入清算程序，则拥有25%普通债权的债权人会失去本可以通过庭外和解协议获得清偿的债务。
为此，如果债务人没有认真尝试庭外和解，债权人可以反对债务人进入清算程序，并要求债务人采取与之前不同的行庭外和解具有双重性利益，因为一方面它会影响债务人的利益，通过与债权人协商达成一个和解协议，债务人可以避免破产动来达成庭外和解协议。
如果不能达成，就会进入清算程序，获得免责利益。另一方面，会影响一些债权数额或清偿顺序靠后的债权人的利益，因为他们可以与债务人达成和解协议得到受偿，如果没有达成，则很有可能会使自己的债权的消灭，而无法收回任何债务。
同时，债权人也会因为缺乏对债务人财产的尽职调查能力，而无法与债务人协商偿还债务。拥有25%债权的债权人只能尽力反对债务人进入清算免责，这样债权人获得至少可以使25%的债务得到清偿。
二、免责问题
免责范围有限。个人破产法的免责范围不包括债务人与公共行政部门产生的任何债务，这与本法的《动机声明》中所述相抵触：即使企业或个人经济失败，也有可能让债务人的生活重回正轨，敢于冒险进行新的经济活动，而不必无限期地拖欠债务人永远无法偿还的债务。
如果本法寻求的是一个人可以从头开始，而不必无限期地拖延“债务”，却被迫需要终身向公共行政部门偿还债务，则立法目的就不能得到有效实现。西班牙是大陆法系国家，但是法院判例具有解释立法的作用。
最高法院在2019年7月19日的判决中裁定，破产法官有权批准债务人向行政部门延迟偿还债务。现行法规定，债务的免除不扩大到破产债务人的担保人，在西班牙，债务人一般都有亲戚担保债务，主要债务人将被免责，但是为其担保的亲戚则不会。
同时对于抵押贷款的债务人而言，因购置房屋所欠债务是一项巨大的支出，虽然一定程度上通过《良好行为守则》可以避免房屋被银行收回，但是守则中的措施包含一些缺陷。
首先，重组条件过于苛刻，以至于自然人债务人很难适用守则中规定的措施。另一方面，信贷机构在发放贷款时可以自愿选择是否遵守《守则》，这就导致很少有信贷机构愿意遵守。因此债务人并不一定能适用个人免责机制。
即使债务人可以适用免责，每个月为偿还房贷所支出的金额也占据了总偿还金额相当大的一部分，其他债权人的债务不一定能够得到有效受偿。
免责条件的障碍性。“债务人必须支付特定的债务，包括破产管理费，优先债务，25%的普通债务”，并且仍然要经历整个破产程序，直到债务被免除为止。这样的规定是出于债务人有足够的资产来偿还人身债务的假设，但是债务人往往会由于资产不足而不能支付人身债务，从而导致破产程序提前中止。
对于商人自然人而言，真正重要的是担保债务和公共债务，对于消费者而言是抵押担保债务，而这几类债务都是不可以免责的。其余可以免责的债务与这几类相比并不是那么重要，并且这些债务的债权人也不会选择去追债。
因为在追债的过程中所耗费的财力与追回的债务往往不成正比。债务人未来要支出的抚养费很难兑现，过去所欠的抚养费也不会得到实际偿还。“债务人必须接受将免除情况在破产登记处记录5年”，在这5年内，债务人若想重新开始生产经营，就需要贷款。然而因为破产记录的存在，债务人很难获得贷款。
三、破产管理的问题
由于西班牙的公证员和破产调解员采取的是“市场化”的管理模式，所对于报酬、工作量等相关因素的规定十分重要。因为报酬过低或者工作量过大就有可能会出现市场失灵的现象。
例如无人接受任命或者消极怠工，西班牙历史上曾真实地出现过这种场面，并饱受批评。同时，由于破产调解员经常需要指导和解谈判，关于破产调解员的定性一直有着争议。
1、公证员和破产调解员的任命
在实践中，要找到有利于处理个人破产问题的的公证人并不是那么容易。许多公证人拒绝执行破产相关程序，他们声称工作量过多或报酬过低。这还会导致公证员与调解员相互推诿，一些情况下，公证人试图将此事转交给调解员，但是调解员会拒绝。
原因是相同的：破产调解员的费用受法律监管并且非常低廉。尽管法律规定低廉的报酬是为了便利债务人进入个人破产程序，但事实是，这样做不利于破产管理人们接受该任命。
而根据西班牙法律的规定，无法启动庭外和解，就要直接进入清算程序因此，公证人发现没有破产调解员接受任命时，不知道该如何进行调解。马德里公证协会理事会理认为最符合规范的做法是在没有调解员任职的两个月后停止庭外和解。
因为根据公证惯例，公证人连续试图任命破产调解人，但没有人接受该职位时，应选择放弃。最后，一些公证人建议在多次尝试失败后，直接任命一名事先同意接受职位的调解员，但这违背了任命调解员的随机性。
对尝试次数的限制与规范不符，因为法律没有明确或默示限制次数。直接由公证人任命调解员也是不正确的，因为不仅法律没有规定这种做法，而且这种指定肯定会应债务人或债权人的要求而定，以致损害调解员的独立性。
2019年5月14日公证协会发布了决议，尽管有债务人主动提出，如果所有被指定的破产调解员连续不接受职位的话，可以理解为庭外和解程序无法启动，在这种情况下就应被认为已尝试过庭外和解，尝试过庭外和解是免责的先决条件。
但一审法院会因为债务人没有尝试过庭外和解而拒绝宣告破产。因为仅以调解员的报酬过低，而没有调解员接受任命导致的无法启动庭外和解，并不能被认为是有效地尝试过庭外和解。这就导致公证协会和法院的观点存在冲突。
2、破产调解员的性质
破产调解员既受到调节法的约束，又受到个人破产法律规定的约束。西班牙学界关于其定性有着很大的争议。当谈及调解时，众所周知这是在公正的第三人，即调解人的帮助下解决两个或更多人之间冲突的一种形式。
大致上，可以认为调解员不是法官或仲裁员，因为他们没有对问题的实质施加任何措施或判断，其职责是为了满足冲突各方的需求，促进各方的沟通的，引导谈判的发展，并指导沟通和谈判的各个阶段，如果各方合作，就有可能达成一个使每个人都受益的解决方案。
调解与仲裁不同的地方在于仲裁是由当事方提交方案，交由选择的仲裁员裁决，该裁决将确定当事双方必须遵守的事项。而调解提供了一种不同的解决方案，因为是由各方自己就解决冲突达成协议，调解者员是主导协议动态的人。
在许多情况下，这会使破产调解员很难接受该职位。有时，它甚至无法满足破产调解员的基本劳动成本。根据以上可以知道，西班牙的破产调解员不单单是中立的第三方，而且还参与到双方的谈判中，为双方制定和解建议，甚至提出解决方案，对于和解起着重要的指导作用。
由此，调解的中立性便受到了质疑。考虑到破产调解员的这些功能，有人提出破产调解员可以被看做是破产前的管理者，并将其改为“预管理人”。但无论如何称呼，都应意识到，西班牙破产调解员设立的目的是想兼具调解的中立性和快速解决纠纷功能的。
结语：
无论是庭外和解还是免除未偿债务，都是为了拯救“诚实而不幸”的债务人，促进经济增长，给与债务人第二次机会，使其可以从事新的业务或专业活动，防止破产债务人陷入经济困境。毫无疑问，西班牙的个人破产制度改革有其进步的意义。
通过庭外和解程序达成付款协议，不仅有利于维护债权人之间的均等性，还有利于债务人更快地清理债务，从而摆脱繁琐而复杂的破产程序，避免进入诉讼程序，真正做到拯救“诚实而不幸”的债务人。
无论是庭外和解还是破产清算，其内容都包括免除未偿还债务的特征，通过设定庭外和解的前置程序可以迅速让债务人获得免责，同时也降低了破产成本，西班牙严谨而细致的免责条件和“混合模式”也在很大程度上平衡了债务人和债权人之间的利益。
免责制度让更多的债务人从债务中得到释放。破产管理制度通过调解员、公证员和管理人相互补充作用，保证了破产非正式程序和正式程序的顺利推进。
西班牙的每次破产改革都是市场主体陷入沉重债务，而个人破产制度的良好运行，可以将不良的经济主体变为对经济的发展做出积极贡献的主体。尤其对于经济危机，个人破产制度能够恢复以个人为基本主体的经济秩序。